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                                    美國總統科學咨詢機制的產生和發展

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                                    科學咨詢與國家最高決策——美國總統科學咨詢機制產生發展

                                    2017-10-07 14:57 來源:三思派 總統 /美國 /美國總統

                                    原標題:科學咨詢與國家最高決策——美國總統科學咨詢機制產生發展

                                    【編者按】1957年10月4日,蘇聯發射了開辟人類航天時代的第一顆人造地球衛星斯普尼克(Sputnik,俄文意思為“伴旅號”),引起世界科技政策的巨大變化,許多國家開始了新一輪的科學技術動員。受到強烈刺激的美國迅速做出反應,動員巨大的國力資源迎接蘇聯的威脅。艾森豪威爾政府決定采取的第一項措施是設立總統科學顧問,以加強政府的科學決策能力。之后,從1957年底到1958年,短短的一年時間里,美國成立了國家宇航局(NASA),負責制定國家空間發展計劃;國防部成立了高級研究計劃署(Advanced Research Projects Agency,ARPA),目的是確保開展先進的R&D,這就是今天廣為熟知的DARPA;加強了新武器的研制;1958年11月國會通過的《國家防衛教育法案》,大大加強了美國政府對各個層次科學教育的支持。這些措施使美國科學技術在后來的60年代保持世界領先地位。為紀念世界第一顆人造衛星發射60周年,“三思派”特轉發樊春良教授撰寫的美國總統科學顧問建立和發展的論文。

                                    1957年10月4日,蘇聯發射了開辟人類航天時代的第一顆人造地球衛星Sputnik(俄文的意思是“旅伴”),引起美國朝野巨大震動,它向世人表明蘇聯有能力在科學和技術領域超過美國。驚恐的美國政府迅速開始反應,動員巨大的國力資源迎接蘇聯的威脅。1957 年11月7日,艾森豪威爾總統向全國發表電視講話,宣布設立總統科學和技術特別助理(總統科學顧問),并成立由其領導的總統科學顧問委員會。自此,美國最高決策層的科學咨詢(包含技術咨詢,下同)機制建立起來,標志著科學進入國家權力和決策的核心。這表明,科學技術在國家發展中的作用日益重要,含有科學要素的政策議題已在國家政策中占有至關重要的地位。在幾十年的發展中,科學咨詢已成為美國總統體制的一個必要的組成部分,對美國最高決策產生了重要的影響,并且對主要發達國家和一些發展中國家政府最高層類似科學咨詢機構的建立和發展產生了很大的影響。[1]認識和研究美國總統科學咨詢機制,對于中國促進科學咨詢在決策中的作用無疑具有重要的參考價值。本文對美國總統科學咨詢機制的制度基礎和歷史發展做一探討,并概括總結這一機制的特點和作用。

                                    一、總統科學咨詢機制產生的基礎和起源

                                    (一)美國科學咨詢機制的制度基礎和傳統

                                    美國學者B.史密斯認為,與其他西方國家相比,美國政府的決策更依賴于外部咨詢,而且,美國的科學咨詢不僅為決策者提供科學政策(Policy-for-Science)方面的咨詢,還提供更為廣泛的包含科學要素的政策(science-in-policy )議題的咨詢。廣泛地使用外部咨詢參與決策被史密斯稱為“美國現象”。究其原因,有三個方面:

                                    (1)憲政-法律系統不同。美國是一個三權分立的國家,立法的獨立性為政策制定過程的咨詢和監督創造了許多機會,而多數西方國家是以行政部門為核心的;

                                    (2)官僚文化或科層文化(bureaucratic culture)不同。與歐洲相比,美國的文官系統對中層階級更為開放,在高層管理層中有技術背景的人很常見,他們很自然地依靠外部同行來解決一些專業技術問題,因此,美國的公、私雙方之間有著一種很緊密的關系;

                                    (3)美國的科技管理體制是分散的,沒有歐洲大多數國家那樣的負責科學和工業或研究的中央部門,也沒有一個統一的科學預算,而是不同的部門(國防部、能源部、衛生部等)按照自己的任務支持科學,因此,科學對決策者的影響更為廣泛,遠超出科學界自身關心的問題,不論是對支持科學的發展還是利用科學支持部門的目標,科學咨詢都是必要的。[2]

                                    從歷史發展看,在美國南北戰爭(1861-1865)早期,海軍就開始廣泛地使用科學顧問,建立了后來被廣為遵循的模式。1863年國家科學院的建立,成為為政府提供科學咨詢的專門機構。

                                    第一次世界大戰加強了科學咨詢的作用。1915年7月,海軍成立了以愛迪生為首的、主要由美國工程界領袖組成的海軍咨詢委員會。第二年,威爾遜總統批準在國家科學院的基礎上建立國家研究理事會(NRC),以動員全國的科技力量為戰爭服務。NRC的成員不局限于科學院院士,還包括政府、大學、私人基金會和工業界的代表。隨著美國1917年參加“一戰”,NRC就介入到有關國家防衛的咨詢工作中。

                                    大蕭條時期,政府需要科學政策的咨詢,科學界一些人士也愿意為政府出謀劃策,認為有必要建立另一個新的機構。在科學共同體領導人和農業部的領導下,專門為政府高層提供咨詢的科學顧問委員會(SAB)于1933年創立了。但是,它發揮的作用不大。30年代初科學與政府關系的不成功喚起了科學界許多人不懈地努力去改善兩者之間的關系。

                                    (二)“二戰”后新的關系:實際的總統科學顧問

                                    “二戰”到來為把科學納入決策提供了前所未有的機會,正是萬尼瓦爾布什(Vannevar Bush)等人的積極努力才抓住了這個機會,而羅斯?偨y則敏銳地看到“二戰”的軍事勝利目標與布什提出的利用科學技術的建議是聯系在一起的,由此,科學界與政府建立了新型的合作關系。

                                    布什事實上成為羅斯?偨y的科學顧問。在研究與發展局(OSRD)期間,布什代表民間科學家,能夠直接接近總統,就“二戰”中運用科學技術的議題對總統提供重要的咨詢。布什回顧他所起的作用時,認為自己相當于一個中間人。當被問到武器或其他類似的問題時,布什先當場盡力回答,然后他會找到他所知道的這方面最好的專家,請他們為他來分析這個問題,然后把這些信息傳遞到總統。布什寫道:“我總是堅持這個觀點——我的工作之一就是把可以從中找出任何總統興趣點的最好的科學判斷帶來!保3]布什稱這也是后來幾任總統科學顧問所做的工作,暗指他為后來的總統科學顧問樹立了樣板。

                                    布什的成功有著特殊的條件,因為戰爭創造了特殊的環境,這是后來的總統科學顧問沒法相比的。曾擔任布什和克林頓兩屆政府科學顧問成員的韋樂斯(W.G.Wells,Jr)高度評價布什的作用:“布什樹立了第一個有重要意義的典范——科學家能夠以一種非常成功的方式作為總統的左右手而工作。在開啟延續至今的、取得不同程度成功的機制——總統的科學咨詢方面,布什發揮了重要作用!盵4]

                                    “二戰”之后,由于戰時參與軍事服務的經驗,許多科學家開始充當政府機構和軍事部門的科學顧問,這些咨詢活動為總統科學咨詢機制的產生提供了基礎。

                                    (三)《戈爾登報告》:關于設立總統科學顧問的建議

                                    正如“二戰”創立了實際的總統科學顧問,冷戰為制度上的美國總統科學顧問的產生創造了條件。


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